Los actos unilaterales del Estado como fuente de derechos y obligaciones bajo el Derecho Internacional

Por Juan Pablo Albán Alencastro

Tradicionalmente se ha utilizado como criterio rector al identificar las fuentes del derecho internacional, la enumeración prevista en el artículo 38.1 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, que incluye las normas convencionales, consuetudinarias, los principios generales del derecho interno comunes a las diversas tradiciones jurídicas del mundo, y solo de manera auxiliar la jurisprudencia y la doctrina.  No obstante, a la fecha ya no existe mucha discusión sobre la naturaleza de fuente de derecho internacional que tienen los actos jurídicos individuales de un Estado.

Para que un acto unilateral de Estado constituya fuente de derecho internacional debe reunir ciertos requisitos, a saber:

  • Que sea la manifestación de voluntad de un solo estado.
  • Que su validez sea independiente de otros actos jurídicos, es decir que se trate de actos autónomos.
  • Que tenga una significación de carácter internacional.

Los actos unilaterales han sido objeto de examen por la doctrina internacional desde hace varias décadas; uno de los primeros trabajos sobre el tema fue elaborado por Anzilotti en 1929[1]; desde entonces, los estudios de autores de renombre como Pfluger, Venturini, Biscottini, Degan, Suy, Guggenheim, Cahier, y de hispanoamericanos como Barberis, Villagrán Krammer y Miaja de la Muela evidencian la importancia y atención que se ha prestado al tema desde el ámbito académico[2].

Por otra parte, los tribunales internacionales han también considerado algunos de esos actos y comportamientos unilaterales del Estado como fuente de derecho internacional.  Inicialmente en la decisión del caso relativo a Groenlandia Oriental, dictada por la Corte Permanente de Justicia Internacional en 1933[3]. En tal ocasión, la corte concluyó que Noruega no podía, sobre la base de la declaración formulada por el Ministro de Relaciones Exteriores, Ihlen, obstaculizar el ejercicio de la soberanía de Dinamarca sobre el territorio de Groenlandia Oriental. La corte estimó que la declaración Ihlen era jurídicamente vinculante; que constituía una promesa, quizás un reconocimiento, y en cualquier caso era una declaración unilateral, un acto de naturaleza jurídica que traía como consecuencia el establecimiento de derechos y correlativas obligaciones.

En sentido similar, la naturaleza y alcance de los actos unilaterales como fuente de derecho internacional, fueron discutidos en las decisiones emitidas por la Corte Internacional de Justicia en 1974 en relación con los ensayos nucleares, cuando Nueva Zelanda y Australia solicitaron a la corte que declarara que los ensayos nucleares que realizaba Francia en el Pacífico eran contrarios al derecho internacional y por ende debían cesar. La corte concluyó entonces que las declaraciones de las autoridades francesas, concretamente del Presidente y del Canciller, anunciando que a futuro se suspendería de manera definitiva la realización de tales ensayos, eran vinculantes jurídicamente y que no había dudas en cuanto a la capacidad de estas personalidades para obligar o comprometer al Estado en sus relaciones internacionales[4], tomando en consideración que se trata de funcionarios investidos de la capacidad de ejercer la diplomacia directa.

La decisión recién mencionada, que se refiere a uno de los actos unilaterales materiales, la promesa, ha facilitado el estudio del tema, pues la corte reconoció que las declaraciones unilaterales pueden comprometer jurídicamente al Estado, que pueden ser oponibles al Estado autor, y además que su forma (escrita o verbal) no es determinante para su validez, pues son manifestaciones de voluntad que surten efectos jurídicos en la medida que sean claras, tengan un objeto preciso y se realicen de manera pública, otorgándoles notoriedad.

Otra decisión significativa que examina la condición de fuente de derecho internacional que ostentan los actos unilaterales de Estado es la sentencia en el caso de las actividades militares y paramilitares en Nicaragua, en el que la Corte Internacional de Justicia reconoció que los Estados son libres de contraer obligaciones unilaterales sin condiciones ni límites de duración, o alternativamente con condiciones y reservas, pero formuladas desde el inicio. El Tribunal concluyó en este caso que el carácter unilateral del acto no autoriza al Estado a modificar sus efectos unilateralmente con posterioridad a su emisión[5].

También resulta relevante en este sentido, la decisión de la Corte Internacional de Justicia sobre la controversia territorial entre Burkina Faso y Mali, en que se analiza el elemento de intención para determinar el carácter jurídico del acto o de la declaración del representante del Estado al emitirlo[6].

Por su parte la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas, en el marco de su labor de codificación y de desarrollo progresivo del derecho internacional, ha intentado elaborar una definición y desarrollar las reglas aplicables a las distintas categorías de actos unilaterales. A comienzos de la década de los setenta, la Comisión consideró que el tema era susceptible de ser estudiado, al tiempo que reconocía la dificultad de la empresa. En ese entonces, la Comisión señaló que un análisis podría “proporcionar cierto esclarecimiento autorizado”. Sin embargo, no fue sino hasta 1997 que se consideró a los actos unilaterales como uno de los temas del derecho internacional “idóneos para su codificación y desarrollo progresivo”. La comisión expresó que el objetivo del examen sería “tratar de precisar el funcionamiento de esta clase de actos y cuáles son sus consecuencias jurídicas, presentando una exposición del derecho aplicable”.  Este esfuerzo se completó luego de 9 años, en agosto de 2006, cuando fueron adoptados los Principios Rectores Aplicables a las Declaraciones Unilaterales de los Estados Capaces de crear Obligaciones Jurídicas[7].

La conclusión a la que llegó la Comisión de Derecho Internacional de Naciones Unidas es que la naturaleza del acto y la fundamentación de su obligatoriedad se basan en la intención del Estado; intención que puede ser expresa, pero también puede ser inferida, como previamente determinó la Corte Internacional en los casos de los Ensayos Nucleares llevados a cabo por Francia, en cuanto a las declaraciones formuladas por autoridades francesas, como las del Presidente de la República y el Ministro de Relaciones Exteriores.

El acto unilateral de Estado como fuente de derecho se encuentra íntimamente relacionado con la regla de estoppel y con la formación de las normas de costumbre internacional.  Además, por la naturaleza y efectos jurídicos del acto unilateral, es claro que su incumplimiento puede generar responsabilidad internacional al Estado que lo emitió.

El Estado puede reafirmar derechos o preservarlos mediante un acto unilateral, mientras no imponga obligaciones ni adquiera nuevos derechos por uno de esos actos frente a un tercer Estado, sin su consentimiento.

El acto unilateral, por su propia naturaleza, debe ser interpretado en forma diferente al acto convencional. Por una parte, porque la seguridad jurídica exige retener a título principal la voluntad declarada por el texto y además ellos deben interpretarse en forma restrictiva.  El objetivo de la interpretación es determinar la intención del Estado; intención que puede deducirse de la declaración formulada y de otros elementos, como los trabajos preparatorios y las circunstancias imperantes en el momento de la emisión del acto. Para ello, el término intención es fundamental; la manifestación de voluntad es la expresión necesaria para la formación del acto, mientras que la intención es el sentido que el autor entiende dar al acto. La intención, sin embargo, no sería suficiente en la determinación del acto, porque ella debe ser de conocimiento del o los destinatarios del acto o, por lo menos, ellos deben haber tenido la oportunidad de conocer tal intención.

Finalmente es importante destacar que, conforme al principio 10 de los Principios Rectores, “Una declaración unilateral que ha creado obligaciones jurídicas para el Estado que hace la declaración no puede ser revocada arbitrariamente”.

En cuanto a los tipos de acto unilateral de Estado que pudieran constituir fuente de derechos y obligaciones en el plano internacional, sin pretender una enumeración exhaustiva, podemos distinguir los siguientes, que se realizan con una mayor frecuencia en el plano internacional:

  • Notificación: Acto por el cual un Estado comunica oficialmente a otro u otros sujetos de derecho internacional un hecho, una situación, una acción o un documento, que produce efectos jurídicos y que será en consecuencia desde ese momento legalmente conocido por el destinatario (por ejemplo, la notificación de rompimiento de relaciones diplomáticas).
  • Promesa: Acto a través del cual un Estado se compromete frente a otro u otros sujetos de derecho internacional a adoptar un determinado comportamiento en el futuro (por ejemplo, el anuncio francés de que no se realizarán nuevos ensayos nucleares en el Pacífico).
  • Reconocimiento: Acto mediante el cual un Estado admite frente a otro u otros sujetos de derecho internacional la legitimidad de un determinado estado de cosas o una determinada pretensión (por ejemplo, el reconocimiento de la condición de beligerancia de un grupo alzado en armas).
  • Protesta: Acto mediante el que un Estado procura impedir que se forme o consolide una norma de costumbre o un estado de cosas que le resulta perjudicial, sea con referencia a una situación determinada o a una pretensión de un tercer Estado (por ejemplo, el rechazo a la doctrina de las 200 millas de mar territorial).
  • Renuncia: Acto en virtud del cual un Estado abandona un derecho, una facultad, una pretensión u otra reclamación que ostenta frente a otro u otros sujetos de derecho internacional (por ejemplo, la renuncia a las reparaciones derivadas de un hecho internacionalmente ilícito).

[1] Anzilotti, Cours de droit international, París, Sirey, 1929.

[2] Pfluger, F., Die einseitigen Rechtsgeschäfte im Völkerrecht; 1936; Venturini, “La portée et les effets juridiques des attitudes et des actes unilatéraux en droit international public”, RCADI, vol. 112, 1964-II, pp. 363-467; Biscottini, G.,Contributo alla Teoria degli Atti Unilaterali nel Diritto Internazionale, 1951; Degan, “Acte et norme en droit international public”, RCADI, vol. 227, 1991-II, pp. 357-418; Degan, “Unilateral Acts as Source of Particular International Law”,FYIL, vol. 5, 1994, pp. 149-266; Suy, E., Les Actes juridiques unilatéraux en droit international public, París, LGDJ, 1962, 290 pp.; Guggenheim, “La validité et la nullité des actes juridiques internationaux”, RCADI, vol. 74, 1949-1, pp. 191-268; Cahier, “Le comportement des États comme source de droits et d’obligations”, Recueil d’études de droit international en hommage à Paul Guggenheim, Genève, IUHEI, 1968, pp. 237-265; Barberis, “Los actos jurídicos unilaterales como fuente de derecho internacional público”, Hacia un nuevo orden internacional y europeo: Estudios en homenaje al profesor don Manuel Diez de Velasco, Madrid, Tecnos, 1963, pp. 101-116; Villagran Kramer, “Les Actes unilatéraux dans le cadre de la jurisprudence internationale”, Le Droit International à l’aube du XIXe siècle: Réflexions de codificateurs, Nueva York, UN, 1997, pp. 137-161; Miaja de la Muela, “Los actos unilaterales en las relaciones internacionales”, REDI, vol. 19, 1967, pp. 429-464.

[3] PCIJ. Legal Status of Eastern Greenland (Denmark v. Norway), Reports PCIJ 1933, series A/B, núm. 53.

[4] Caso relativo a los ensayos nucleares (Australia v. Francia; Nueva Zelandia v. Francia), CIJ Reports 1974, pp. 253-457.

[5] Caso relativo a las actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra Nicaragua (Nicaragua v. Estados Unidos de América), CIJ Reportes 1986, p. 14.

[6] Caso relativo a la controversia fronteriza (Burkina Faso v. Mali), CIJ Reportes 1986, p. 554.

[7] (A/ CN.4/569 y Add.1).