Mitos y verdades sobre las medidas cautelares

Por Juan Pablo Albán Alencastro

De entre los múltiples pretextos que ha invocado el actual Gobierno ecuatoriano para polemizar con la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y hacer oídos sordos de sus llamados de atención frente a la lamentable realidad de nuestras libertades ciudadanas, sin duda el más sobresaliente es la supuesta falta de legitimidad de los decretos interinos de protección que emite dicho organismo, las famosas medidas cautelares.

Todavía quiero pensar que estos exabruptos contra resoluciones que pretenden tutelar derechos de las personas, obedecen a una profunda falta de conocimiento de nuestras autoridades.  Y en la última semana, mi sospecha se vio confirmada por la difusión de una cadena nacional de radio y televisión –con reprise­ en la que el Gobierno procuró catequizar a la ciudadanía sobre como el Reglamento de la CIDH “viola” la Constitución Ecuatoriana; una serie de tweets de la flamante Ministra de Justicia –de contenido muy básico vale decir–, descalificando la actuación de la CIDH al afirmar que el organismo “está generando inseguridad jurídica”; el pronunciamiento de nuestro Canciller en el sentido de que respecto a las medidas cautelares, el Ecuador no reconoce a la CIDH “ni siquiera el derecho a solicitarlas”; la apresurada decisión de nuestra Asamblea Legislativa de no examinar la solicitud de medidas cautelares a favor del asambleísta Cléver Jiménez; y sobre todo, esta perla del primer mandatario “[u]n grupo de burócratas sin atribución ordenan a la Republica que reviertan una sentencia ejecutoriada, así de simple, de un país soberano. Es inaudito”.

Entonces, a sabiendas de que “quod natura non dat, Salmantica non præstat”, en la esperanza de que algún funcionario en sus momentos de ocio procure informarse, con gusto he aceptado la invitación para explicar en qué consiste el mecanismo de medidas cautelares, cual es su fundamento jurídico, y que se ha logrado en el sistema interamericanodesde hace más de 50 años, a través del uso de esta importante herramienta para la protección de los derechos humanos.

Las medidas cautelares no son resultado del infortunio ni de la arbitrariedad

La emisión de órdenes dirigidas a personas o entidades para impedir la vulneración de determinado derecho no es una idea nueva.  Los ordenamientos jurídicos de casi todos los miembros de la comunidad internacional –incluido Ecuador– contemplan mecanismos procesales de tipo cautelar, y las sociedades de los países civilizados históricamente han considerado que tales mecanismos no son sólo necesarios, sino hasta cierto punto consustanciales a la noción de justicia, pues de que serviría llevar un conflicto de intereses a resolución de la autoridad si cuando aquella se pronuncie, el daño no sólo estará hecho, sino que no podrá repararse.

Que los Estados apliquen internamente medidas tendientes a la prevención de afectaciones de derechos, concordantes con las medidas aplicadas por otros Estados, fundamenta la presunción de que la intención común es también la de aplicarlas en las relaciones internacionales.  De ahí que tanto organismos judiciales como cuasi-judiciales –entre ellos la CIDH–, con jurisdicción en el ámbito universal y regional hayan desarrollado desde los albores del siglo XX –en aquel entonces a través de resoluciones de la Corte Permanente de Justicia Internacional– mecanismos orientados a la preservación de los derechos de las partes, mediante la adopción de decretos temporales de protección denominados medidas cautelares, medidas provisionales o medidas interinas.

Así, en el ámbito universal, el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia determina que dicho Tribunal tiene la facultad de decretar medidas provisionales; y en materia de derechos humanos, los Reglamentos del Comité de Derechos Civiles y Políticos, del Comité contra la Tortura y del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Protocolo Facultativo a la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer, el Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño Relativo a un Procedimiento de Comunicaciones –en vigencia desde el pasado 14 de enero– y la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas, establecen la facultad de sus órganos de supervisión de decretar este tipo de medidas.

En el plano regional, la facultad de decretar medidas de protección está establecida en los Estatutos del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas y de la Corte Centroamericana de Justicia, en el Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina, así como en varios tratados que regulan el proceso arbitral internacional; y en materia de derechos humanos en los Reglamentos de la Comisión y del Tribunal Europeos de Derechos Humanos, en los Reglamentos de la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y en el Protocolo de Maputo a la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos.

Estos antecedentes normativos evidencian que los organismos internacionales de supervisión, particularmente en materia de derechos humanos, consideran la invocación de estas medidas una parte esencial del ejercicio de su jurisdicción y una herramienta para asegurar el cumplimiento de las obligaciones internacionales los Estados concernidos; y que la decisión de recurrir a este tipo de mecanismo se basa en consideraciones relativas a la urgencia de la situación y sobre todo a la irreparabilidad de las consecuencias que podrían verificarse de no amparar el goce de ciertos derechos o de permitir la consumación de ciertos actos.

Lo anterior tiene que ver con una cuestión mucho más general:  Parte de la misión que cumplen los organismos internacionales de supervisión de cualquier tratado –no sólo en el ámbito de los derechos humanos–, es velar por su adecuada interpretación y efectiva aplicación, en observancia de una serie de normas de derecho internacional general, como el cumplimiento de buena fe de los compromisos internacionales –pacta sunt servanda– la prevalencia del derecho internacional sobre el derecho interno –principio de primacía– y la necesidad de dotar de vigencia material a las normas internacionales –effet utile–.  En este sentido, la Corte Internacional de Justicia, en su sentencia del caso LaGrand, explicó que las medidas de protección deben ser de acatamiento obligatorio dado que la facultad de dictarlas “se basa en la necesidad, cuando las circunstancias lo ameriten, de salvaguardar los derechos de las partes, que serán determinados en una sentencia definitiva” y que una conclusión distinta sería contraria al objeto y fin del instrumento que regule la actuación del organismo de supervisión (CIJ. caso LaGrand (Alemania c. Estados Unidos de América). 27 de junio de 2001. párrafo 102).

En igual sentido se han pronunciado el Comité de Derechos Civiles y Políticos de la ONU en el caso Piandiong c. Filipinas; el Comité contra la Tortura de la ONU en los casos Cecilia Rosana Núñez Chipana c. Venezuela y T.P.S. c. Canadá; y el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el caso Mamatkulov y Abdurasulovic c. Turquía.

Específicamente, en nuestro sistema regional de derechos humanos, destacando la trascendencia y obligatoriedad de los decretos de medidas cautelares de la CIDH, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que “el fin último de la Convención Americana es la protección eficaz de los derechos humanos y, en cumplimiento de las obligaciones contraídas en virtud de la misma, los Estados deben dotar a sus disposiciones de un efecto útil (effet utile), lo cual implica la implementación y cumplimiento de las resoluciones emitidas por sus órganos de supervisión, sea la Comisión y la Corte” (Corte I.D.H. Asunto de las Penitenciarías de Mendoza. Resolución de Medidas Provisionales. 22 de noviembre de 2004, párrafo considerativo 16).

Esta dimensión de los decretos de protección internacionales, esencialmente dirigida a preservar la materia litis de un asunto llevado a conocimiento del organismo de supervisión de que se trate, para evitar que su pronunciamiento sobre el fondo devenga abstracto –ya no tenga razón de ser o se convierta en un instrumento de mero valor académico, que no puede ser implementado–, a la que se denomina propiamente cautelar, se ve complementada en materia de derechos humanos por otra mucho más importante, su verdadera razón de ser, la dimensión tutelar, es decir, la salvaguarda de bienes esenciales de la persona que se encuentran en grave riesgo de ser afectados a través de acciones del poder público o de los particulares, que de hecho justificarían emitir el decreto de protección, sin que exista un pleito sobre el fondo del asunto.  Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha considerado que las medidas de protección se pueden ordenar “aún cuando no exista propiamente un caso contencioso en el sistema interamericano, en situaciones que, prima facie, puedan tener como resultado una afectación grave y urgente de derechos humanos” (Corte I.D.H. Asunto del Internado Judicial Capital El Rodeo I y El Rodeo II. Resolución de Medidas Provisionales. 8 de febrero de 2008, párrafo considerativo 9.

Si el otorgamiento de un decreto interino de protección es un ejercicio legítimo y reglado, cuyo racional en materia de derechos humanos es impedir que aquellos sean violados, resulta un poco “irracional” que el argumento para incumplir tal decreto sea la descalificación del mismo por “arbitrario”, y la anteposición de los intereses –no son derechos– del Estado o las invocaciones a la condición de soberano, que radica precisamente en los titulares de los derechos humanos, el pueblo de un Estado, no en su Gobierno.

La CIDH si está jurídicamente facultada a ordenar medidas cautelares

Aunque diversos intereses políticos no muy saludables se esconden tras la negativa del Ecuador y otros Gobiernos a aceptar la legitimidad y obligatoriedad de las medidas cautelares que dispone la CIDH, en apariencia el meollo de la cuestión sería la supuesta falta de fundamento jurídico para que dicho organismo tutele en forma preventiva los derechos de los ciudadanos de la región, o en otras palabras, la consideración de que la CIDH solo puede hacer el recuento de los daños, no impedir que estos se concreten.

Tal planteamiento es intrínsecamente descabellado, tomando en cuenta que las funciones de la CIDH conforme a la Carta de la Organización de los Estados Americanos son la promoción y defensa de los derechos humanos.  Es simplemente lógico suponer que la noción de defensa de derechos parte de la idea de evitar que estos sean afectados.

Ya el 18 de agosto de 1959, cuando en el marco de la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores llevada a cabo en Santiago de Chile, los Estados miembros de la OEA aprobaron la Resolución que creó la CIDH, determinaron que el organismo se encargaría de “promover el respeto” de los derechos humanos, lo que implica instar a los Estados a restringir el ejercicio del poder público de modo que el aparato estatal no vulnere derechos a partir de la invasión de esferas individuales, en este sentido, la Corte Interamericana ha dicho que “ejercicio de la función pública tiene unos límites que derivan de que los derechos humanos son atributos inherentes a la dignidad humana y, en consecuencia, superiores al poder del Estado” (Corte I.D.H. Caso Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párrafo 165).

Las funciones iniciales de la CIDH, definidas en el artículo 9 de su Estatuto original aprobado el 25 de mayo de 1960, ya incluían el “[f]ormular recomendaciones en caso de que lo estime conveniente a los Gobiernos de los Estados miembros en general, para que adopten  […] de acuerdo con sus preceptos constitucionales, medidas apropiadas para fomentar la fiel observancia de esos derechos” (literal b).  En relación con esto es necesario mencionar que la primera cuestión jurídica que resolvió la CIDH en interpretación de su Estatuto, en sesión del 12 de octubre de 1960, fue si el mismo le permitía, en caso de que lo estimara conveniente, formular recomendaciones no sólo al conjunto de Estados Miembros de la OEA, sino también en forma individual a cada uno de ellos, respecto de situaciones particulares que afectaran a sus ciudadanos, lo que podría incluir requerimientos para la adopción de acciones preventivas.

En noviembre de 1965, la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria celebrada en Río de Janeiro, Brasil, resolvió modificar el Estatuto de la CIDH, ampliando sus atribuciones –entre otros aspectos– a la formulación de las recomendaciones que estimare apropiadas para “hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales”, lo que por supuesto incluye recomendar la adopción de medidas preventivas.

Desde 1967 la Carta de la OEA reformada por el Protocolo de Buenos Aires transformó a la CIDH en órgano principal de la organización y determinó “que tendrá, como función principal, la de promover la observancia y la defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización en esta materia”.

Con la adopción de la Convención Americana sobre Derechos Humanos el 22 de noviembre de 1969, la dinámica del trabajo de la CIDH fue revolucionada. En el artículo 41 de dicho tratado se le asignaron competencias adicionales, incluida la de “formular recomendaciones, cuando lo estime conveniente, a los gobiernos de los Estados miembros para que adopten […] disposiciones apropiadas para fomentar el debido respeto a esos derechos” (literal f), lo que por supuesto incluye el requerimiento para la adopción de acciones preventivas.

Con tales antecedentes, en ejercicio de atribuciones convencionales –de la Carta de la OEA y de la Convención Americana– y estatutarias, por más de dos décadas la CIDH solicitó en diversas ocasiones a los Estados de la Región que adoptaran en forma urgente acciones tendientes a evitar que la vida o la integridad personal de determinadas personas en situación de riesgo se viesen comprometidas.  Así surgió la hoy controversial institución de las medidas cautelares.  Lo curioso es que los Estados americanos, a sabiendas de que a ese punto no existía una base normativa que de manera expresa indicara que la CIDH podía ordenar acciones preventivas de protección de derechos, optaron por implementar los decretos de protección, en el entendimiento de que la facultad genérica de recomendar la adopción de medidas en defensa de los derechos humanos abarcaba también recomendaciones de carácter preventivo.

El mecanismo se formalizó a través de la reforma al Reglamento de la CIDH del año 1980, determinando en el artículo 26 que la adopción de medidas cautelares procedía “[e]n casos urgentes, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas”.

La potestad jurídica de dictar medidas cautelares que tiene la Comisión es reforzada por el texto del artículo XIII de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, que  establece “el trámite de las peticiones o comunicaciones presentadas ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en que se alegue la desaparición forzada de personas estará sujeto a los procedimientos establecidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y en los Estatutos y Reglamentos de la Comisión y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, incluso las normas relativas a medidas cautelares” (énfasis añadido).  Si los Estados de América decidieron voluntariamente que en casos de desaparición forzada de personas es aplicable el procedimiento preexistente de medidas cautelares que otorga la CIDH, es porque reconocen la validez jurídica del mismo, de hecho, ningún Estado parte de dicho tratado –incluido Ecuador– ha formulado reserva respecto del artículo en cuestión.

Esa validez jurídica del mecanismo ha sido destacada en reiteradas ocasiones por la Asamblea General de la OEA, que ha instado a sus miembros a dar seguimiento a las recomendaciones y medidas cautelares de la Comisión (Véase por ejemplo, AG/RES. 2227 (XXXVI-O/06) Observaciones y Recomendaciones al Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aprobada en la cuarta sesión plenaria, celebrada el 6 de junio de 2006).

 

Curiosamente el propio Estado ecuatoriano ha reconocido la validez jurídica del mecanismo al solicitar a la CIDH el 22 de julio de 2011 –osea ya en este Gobierno–, a través de la entonces Ministra de Justicia, Johanna Pesántez, la adopción de medidas cautelares a favor del Señor Nelson Serrano Sáenz, condenado a muerte en los Estados Unidos, lo que de hecho tuvo el efecto de impedir la ejecución de nuestro compatriota (CIDH. MC 463.11 –Nelson Iván Serrano Sáenz, Estados Unidos. 15 de diciembre de 2011).

Ya antes de aquel episodio, en el año 2008, siendo Ministro de Justicia el actual Presidente del Consejo Nacional de la Judicatura, el Gobierno del Presidente Correa dictó el Decreto Ejecutivo 1317, publicado en el Registro Oficial No. 428 del 18 de septiembre de 2008, cuyo artículo 1 establece “[c]onfiérase al Ministerio de Justicia y Derechos Humanos la responsabilidad de coordinar la ejecución de sentencias, medidas cautelares, medidas provisionales, acuerdos amistosos, recomendaciones y resoluciones originados en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y en el Sistema Universal de Derechos Humanos, y demás obligaciones surgidas por compromisos internacionales en esta materia” (énfasis añadido). Sin comentarios, o más bien hay que hacer uno: “cuanta doble moral!!!”.

Finalmente, vale la pena mencionar que las facultades de dictar medidas de protección que tienen el Comité de Derechos Humanos, el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité contra la Tortura de la ONU no se encuentran previstas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, su Protocolo Facultativo, la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial o la Convención contra la Tortura, sino en los Reglamento de dichos organismos, igual que ocurre con la CIDH, sin embargo, hasta ahora no se ha escuchado al Gobierno ecuatoriano quejarse amargamente de esta situación o proponer el desmantelamiento del sistema universal de derechos humanos por la “arbitrariedad” de sus entes de supervisión.

El mecanismo de medidas cautelares no está prostituido

Cuando ciertas “jóvenes democracias” del continente se rasgan las vestiduras y repudian las medidas dictadas por la CIDH para proteger los derechos de sus ciudadanos, se les olvida mencionar que el mecanismo siempre ha operado de manera excepcional.  Como lo presentan las autoridades ecuatorianas, pareciera que la CIDH deambula regalando decretos de cautelares a cualquiera, se lo pida o no, las necesite o no.  La realidad es muy distinta:

Según las estadísticas del último informe anual publicado de la CIDH –correspondiente al 2012–, en el curso de todo el año se solicitaron 448 medidas cautelares, de las cuales el organismo decidió otorgar 21 (http://www.oas.org/es/cidh/docs/anual/2012/Cap.3.B.doc), es decir, el 4,7%. Entre inicios de enero y finales de marzo del año 2014, la CIDH otorgó cinco medidas cautelares (http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/cautelares.asp).

Cuando ya se ven perdidos frente a la demostración de que no hay un uso abusivo del mecanismo, el contra argumento es que la CIDH actúa en forma selectiva, atendiendo a intereses del “gran capital”, nuevamente, falso.  Lo que ocurre es que los criterios para el examen de una solicitud de medidas cautelares son sumamente rigurosos.  La procedencia de la solicitud de protección está condicionada al cumplimiento de tres supuestos:

  • Gravedad. La amenaza al derecho debe ser de tal entidad que torne indispensable la intervención del organismo internacional, el cual actuará frente a la inactividad del Estado en la tutela del derecho o la inefectividad de los mecanismos existentes en el plano interno;
  • Urgencia.  El riesgo de vulneración del derecho debe ser actual y el daño inminente; e
  • Irreparabilidad.  Si el organismo internacional no interviene para tutelar el derecho, este no podrá ser restituido, sino en todo caso, su violación compensada económicamente, lo que por supuesto no es lo deseable.

Los fundamentos fácticos del pedido de protección deben ser verosímiles.  Si bien no hay un estándar probatorio riguroso, quien solicita una medida cautelar debe acreditar los hechos que dan lugar a la misma.  La CIDH tiene la potestad de en lugar de ordenar la medida cautelar, solicitar información adicional al peticionario o potencial beneficiario, o requerir al Estado sus comentarios respecto al pedido, lo que evidencia que la actuación del organismo en esta materia es cautelosa, no precipitada.

Por si fuera poco, el mecanismo por su propia naturaleza tiene un carácter temporal, por eso la denominación genérica de medidas interinas.  Cuando la CIDH dispone la adopción de medidas cautelares, realiza un seguimiento detallado de su implementación a partir de información suministrada periódicamente por las propias partes; evalúa a intervalos la permanencia de los criterios de gravedad, urgencia e irreparabilidad que justificarían el mantenimiento de la vigencia del decreto de protección; y cuando determina que las medidas ya no son necesarias, las levanta.

Las situaciones en las cuales la CIDH ha resuelto otorgar medidas cautelares se limitan a cuestiones muy serias y delicadas:

  • Amenazas contra la vida e integridad personal.
  • Amenazas contra comunidades, particularmente indígenas o tribales, por afectación del medio ambiente natural y cultural.
  • Amenazas contra la salud.
  • Amenazas de la ejecución de órdenes judiciales o administrativas que pudieran vulnerar ilegítimamente derechos, sólo mientras el organismo tiene la oportunidad de analizar el reclamo de fondo.
  • Detención en estado de incomunicación o ausencia de definición de la situación jurídica de una persona detenida.

No se puede afirmar entonces que el mecanismo haya perdido credibilidad por su mala y excesivamente frecuente utilización.

¿Vale la pena mantener el mecanismo?

La respuesta es categóricamente si. Los Estados no deben sentirse amenazados por los decretos de protección de la CIDH, al contrario, deberían considerarlos –y algunos históricamente así lo han hecho– una importante herramienta que coadyuva a su propia tarea defensa de los derechos de sus ciudadanos, al permitirle identificar tanto situaciones de potencial riesgo como respuestas adecuadas a riesgos de diversa naturaleza.

Para llegar a esta conclusión basta recordar algunos ejemplos de asuntos frente a los cuales la CIDH históricamente resolvió otorgar medidas cautelares: Las primeras decisiones en esta materia se refirieron a la suspensión de la ejecución de sentencias de pena capital impuestas por tribunales de fuero especial en países centroamericanos.  Con posterioridad, la CIDH ha dictado medidas en casos que afectaban a defensores de derechos humanos, a testigos de crímenes cometidos por miembros de las fuerzas policiales o militares, a abogados que han recibido amenazas de muerte, a personas bajo amenaza de ser deportadas a su país de origen con riesgo para sus vidas o integridad física, y a personas condenadas a la pena de muerte.  En los últimos años, la CIDH ha decretado medidas con la finalidad de proteger derechos tales como la libre circulación y residencia, la propiedad ancestral de comunidades indígenas, la educación, la protección de la familia, la protección de la niñez, la protección de la salud de personas con enfermedades que bajo nuestro texto constitucional serían consideradas “catastróficas”, la libertad de asociación, la libertad de reunión, la libertad de expresión y prensa, la participación política, entre otros.

Pese a la satanización del organismo a su supuesta inclinación por favorecer los intereses de Estados Unidos, entre las medidas cautelares más notables que ha dictado en su historia se encuentran aquellas ordenadas a favor de los detenidos de la base militar de Guantánamo (CIDH. MC 259/02 – Personas detenidas por los Estados Unidos en la Bahía de Guantánamo. 12 de marzo de 2002), a insistencia he de agregar, de un ecuatoriano, por entonces miembro de la CIDH, el ya fallecido Julio Prado Vallejo.

Varios personajes políticos importantes del actual régimen, entre ellos el actual Presidente del Consejo Nacional de la Judicatura y el actual Ministro de Cultura y Patrimonio, así como el actual Director del diario público El Telégrafo han sido beneficiarios de medidas cautelares (Véase http://www.cidh.org/medidas/2005.sp.htm, párrafo 18).

Miles de vidas de habitantes del continente han sido salvadas o transformadas gracias a la oportuna intervención de la CIDH a través del mecanismo de medidas cautelares.  Negar su trascendencia y necesidad equivale a negar la esencia misma de los derechos humanos que es la dignidad de las personas, e implica desconocer el fundamento del establecimiento de mecanismos para su tutela tanto en el plano interno como en el internacional.

No nos dejemos engañar más por mitos y leyendas urbanas, las medidas cautelares de la CIDH no son “el cuco”, el Gobierno nacional… quién sabe!

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